3月19日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議敲定，石油天然氣管網運營機制市場化改革，組建國資控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司。全面深化油氣體制改革終于進入總攻時刻。

2017年5月，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，確定了“改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放”的改革任務。

經過近兩年的不斷努力，國務院各有關部門權衡利弊，最終制訂了實施這一改革的具體方案，抓關鍵環節，“獨立中間，盤活兩頭”，將中石油、中石化和中海油管網資產剝離，并由國家注入資金，組建國資控股、投資主體多元化，獨立運營的國家油氣管網公司。

為何要組建國家油氣管網公司

新中國成立以來，特別是改革開放40年，我國的基礎設施建設走到了世界的前列，為國家經濟社會持續發展奠定了堅實基礎。無論是高鐵、高速公路，還是機場、碼頭；無論是水利工程、輸水工程，還是高壓電網、通信網絡，全部處于世界領先水平。城市天然氣配氣管網建設也居前。唯獨油氣長輸管道，特別是天然氣干線管道建設，存在典型的“不平衡不充分”問題。堅持問題導向，組建國家油氣管網公司已不能再拖。

第一，管道建設不足帶來輸氣能力不足等矛盾。據媒體測算，2016年，美國原油管道8.4萬公里，俄羅斯7萬公里，加拿大3.6萬公里，中國1.9萬公里，利比亞1萬公里；美國成品油管道10萬公里，俄羅斯2萬公里，中國2萬公里，印度1.7萬公里，加拿大1.5萬公里；美國天然氣干線管道42萬公里，俄羅斯19萬公里，加拿大6萬公里，中國4.8萬公里，烏克蘭4萬公里。截至2017年底，我國建成運行的長輸天然氣管線總里程7.4萬公里，但國土干線管道密度只有7.3米/平方公里，僅達到美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。美國頁巖氣的快速發展，就是得益于全美密布的天然氣管網?？梢?，中國的差距還是比較明顯的。

管道建設不足，一方面使下游供氣配套難以滿足能源結構轉型、治理環境污染和人民提高生活質量的要求；另一方面使上游油氣開發利用受制，尤其各種非常規天然氣，例如，煤層氣、煤制氣、高爐焦爐氣甲烷化等產業發展和資源利用都受到制約。

按照《天然氣發展“十三五”規劃》，2020年我國天然氣消費占一次能源消費的10%，綜合保供能力應達到3600億～4167億立方米。自2016年以來，全國管網投資持續下降，2017年和2018年天然氣銷量實現較快發展，完全依托于前些年的投入。2018年全國天然氣消費2803億立方米，今明兩年，每年都要至少增加400億立方米，而新增的天然氣必須有管道輸送才能落實。

第二，輸氣管道的利用效率有待提升。三大公司建設的管道主要服務于自身企業需求，常常不能長遠規劃，也不能兼顧別的企業利益，三方基本難以實現互聯互通，浪費了大量管道路由資源，降低了輸氣管網、LNG接受站等設施的使用效率，造成重復建設和發展空間不足等問題，資源配置無法優化。

例如，“川氣出川”工程也稱“川氣東送”，中石化投資626.76億元，工程西起四川達州普光氣田，跨越四川、重慶、湖北、江西、安徽、江蘇、浙江、上海6省2市，管道總長2170公里，年輸送天然氣120億立方米。中石化當初只考慮了普光氣田8916億立方米資源量的外送，沒想到在重慶涪陵又發現了2.1萬億立方米頁巖氣資源，而且該項目2017年產100億立方米，未來還有進一步擴大產能的條件。今年3月，中石化在威遠、榮縣探明儲量1247億立方米的頁巖氣田，今年將建成10億立方米產能；在丁山-東溪區塊，中石化4270米頁巖氣層試獲日產31萬立方米高產氣流，具有千億方級氣田開發潛力。中石油也在四川盆地發現了大量常規和非常規天然氣資源。由于輸氣能力的限制，四川盆地天然氣的開發進度受到制約。

不僅是中石化，中石油在西氣東輸上也面臨同樣矛盾。西氣東輸建設了一線、二線、三線，現在要建設四線，每條線都是根據上游當時的氣源資源供應能力建設，在一些地方形成了多線并行的情景，在一些節點上形成了過于集中的樞紐?，F在來自西部的中亞D線、新疆和青海天然氣開發都需要再建新的輸氣能力，有些節點的路由也成為制約因素。

現有的油氣體制生產效率低。中國油氣行業以全球50%的油氣從業人員，使用了全球30%的油氣勘探開發裝備，僅實現了1.5%的原油探明可采儲量和4.4%的原油產量；2.8%的天然氣探明可采儲量和4.1%的天然氣產量，生產效率低。造成這個困局的根本原因就是行業過于封閉，高度壟斷一體化的體制導致外部的資金和創新能力弱。美國打一口頁巖油氣井只需要100多萬美元，我國需要超過5000萬人民幣，比美國高了近7倍。

此外，在全國天然氣上游供應能力上，中石油、中石化和中海油約占全國天然氣上游供應市場總量的98%，占全國17個投運LNG接收站的90%，占全國油氣管道主干線的95%。天然氣長輸管線按里程計算，中石油占69%，中石化占8%，中海油占7%，其他企業占16%。三大油承受了大量管網、接收站建設的投資壓力，在一定程度上也影響了在上游勘探開發的資金投入能力。

據自然資源部公布的我國油氣資源儲量顯示，石油、天然氣和煤層氣勘查新增探明地質儲量都呈現了下降趨勢。其中，2017年石油勘查新增探明地質儲量從2012年的15.22億噸降至2017年的8.77億噸，天然氣從9610億立方米降至5554億立方米，煤層氣從1274億立方米降至105億立方米。

如何組建國家油氣管網公司

根據有關專家介紹，新管網公司的建立將分三階段實施：一是中石油、中石化和中海油將旗下管道資產及員工剝離，并轉移至新公司，再按各自管道資產的估值厘定新公司的股權比例；二是新管網公司獲注入資產后，國家將進行注資，并擬引入社會資本，包括國家投資基金及民營資本，新資金將用于擴建管網；三是新管網公司將進入資本市場上市，為尋求穩定收益的資金提供投融資渠道。

三大油氣公司都是上市公司，將上市公司的資產剝離是需要做大量工作的。首先，需要對三大油氣公司管網資產的界定和估值，是按照資產原值評估，還是按照收益評估？國家發展改革委2016年印發的《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，改變了天然氣管道運輸價格“一線一價”的定價辦法，確定了“準許成本加合理收益”的定價原則，確定天然氣管道運輸的準許收益率明確為稅后全投資收益率8%。

2017年，國家發展改革委完成了對13家天然氣跨省管道運輸企業的定價成本監審。這些管道的準許成本基本確定，稅后8%的全資收益也已確定。經過2018年一年的運營，相關的投資界線和收益水平都基本確定，以此作為估值不會影響投資人的利益。而從上市公司剝離的資產仍作為上市公司在新建管網公司的股份，收益也不會影響投資人的收益。

西方發達國家，天然氣管網的投資收益一般只有6%。天然氣管道的使用壽命非常長，如果管理得當，可以運行50年。北美有的管道運行超過70年仍完好無損，俄羅斯和歐洲也有很多管道運行至今超過50年。

新管道公司將是一個資本規模巨大的企業，《經濟參考報》估算，若按照“三桶油”各自運營管道資產的評估，新公司估值預計在3000億～5000億元，加上超過50%的國家注資和社會融資，資本規模將超過萬億元。這種資本規模巨大，同時具有巨大發展前景和穩定收益率的企業是社?；鸷透鞣N保險基金、企業退休年金、組合投資基金、銀行長期存款等非常理想的投資標的。新公司將具有良好融資能力，無論是貸款還是發債，不僅中國的投資機構會爭相參與投資，國際基金也會蜂擁而至，對于擴大國際融資能力會起到積極作用，對擴大高水平對外開放將具有積極意義，為中國進一步融入世界提供了一個利益契合。

未來，新的管網公司還具備進入資本市場進行股權融資和上市融資的良好條件。一旦進入資本市場，其規模和穩定性，對于中國股市將起到舉足輕重的地位，對于穩定經濟，降低股市波動性會產生積極效果。

對新建國家管網公司還有哪些顧慮

能否實現“全國一張網”的高效運行調配

根據剛剛修訂的國家能源局《石油天然氣規劃管理辦法》，跨境、跨省干線原油、成品油、天然氣管道納入國家石油天然氣規劃，并提出按照“全國一張網”的理念優化布局，統籌協調沿線經濟發展，突出近期、兼顧長遠、整體規劃、分步實施，提升管網輸送能力，擴大管網覆蓋范圍，加強管網互聯互通，及時消除管輸瓶頸。

國家管網公司是產業鏈中游的專業化公司，還有省級管網公司、支線公司等，其他企業有上游資源和下游市場，資金能夠保障，符合國家規劃也可以獲得跨省長輸管網經營權。國家管網公司要加強與中游其他管網公司協調，實現“全國一張網”的高效運行調配。

油氣管輸與生產銷售分離是否影響供應安全

英國的天然氣以前也是由一家集天然氣勘探開發、采購、輸配及分銷于上下游縱向一體化的國有企業獨家經營，即英國天然氣公司（British Gas，BG）。1982年，撒切爾政府曾試圖對天然氣市場進行改革，打破BG對市場的壟斷，但決心不夠效果不彰，至1985年BG的市場占有率依然是100%。1993年10月前實現了管網剝離；1993年，BG將輸送和銷售分開結算，BG被分成了BGE和BGT兩家公司；1994年，BG根據政府要求，設立獨立管道輸配子公司Transco；1997年，將天然氣零售業務剝離為新公司Centrica。在多次拆分剝離中，員工歸屬的公司雖然發生多次變化，但員工的崗位并沒有變，經驗證明如果管理得當是可以保證改革穩定過度的。

歷史上五大發電公司和國家電網、南方電網的拆分也沒有影響電力供應的安全。國家管網公司是成建制地劃歸新公司，還有基層黨組織的堡壘作用，安全問題我們應該有充足的信心。

（作者為中國能源網首席研究員）